OBSERVACIONES AL INFORME PARA EL PRIMER DEBATE DEL PROYECTO DE LEY ORGÁNICA DE EDUCACIÓN SUPERIOR
(1)
Art. 159 y 162
Integración de Sistema de Educación Superior y fin de lucro
I.Hechos observados
1.El artículo 159 propone una naturaleza nueva de las instituciones de educación superior. Según esta disposición, éstas son comunidades y no personas jurídicas. Esto permitiría una vinculación permanente de las personas más allá de la forma institucional, puesto que la “comunidad” abriría un espacio de identidad personal, colectiva y espiritual, a partir de la reflexión en estos centros del pensamiento. Además, esto concuerda con una regulación distinta sobre la base de la autonomía responsable y solidaria de estas instituciones, con lo cual se fortalecerían los principios constitucionales y se evitaría que las universidades oculten rentables negocios particulares, mediante el pretexto de regentar “personas jurídicas sin fines de lucro”.
2. Por su parte, el artículo 6 (CONESUP) conservaba la naturaleza de persona jurídica, lo que impediría el control de negocios privados que se ocultan en la gestión de las instituciones de educación superior. Por otro lado, la frase “legalmente existentes” del literal a) busca blindar la existencia de las instituciones, de manera indiscriminada y sin que se sometan a una evaluación para poder seguir operando en el nuevo régimen. Este régimen de transición está considerado en las disposiciones transitorias segunda y tercera (SENPLADES).
3.La naturaleza de persona jurídica ha permitido el aumento desmedido de instituciones que sólo están sometidas a tímidos controles formales para su funcionamiento. Lo que se ha producido, a partir de la mediocridad de las instituciones públicas, es la privatización de educación superior, la cual ha evadido los controles y participación del Estado en este ámbito. Esta situación ha incidido en el acceso de las personas pobres a la educación superior.1
II.Fundamentación
1.La regulación del artículo 159 se ajusta más a los principios respecto de la educación superior que establece el artículo 351 de la Constitución, especialmente, los de autonomía responsable, igualdad de oportunidades y calidad.
2.Luego, el artículo 159 debe concordárselo con el artículo 162 que prohíbe que las instituciones de educación superior tengan fin de lucro y encomienda a la Secretaría Técnica del Consejo de Educación Superior su control; mientras, que la propuesta del CONESUP supone que el control existente desde los ministerios que únicamente registran a las personas sin fines de lucro, es suficiente. Ciertamente, el sistema de control sería más efectivo e independiente de acuerdo a lo establecido en el artículo 162 del informe para el primer debate.
3.La nueva naturaleza de “comunidad” se acomoda a lo establecido en el artículo 1 de la Declaración y el Marco de Acción para el Cambio y el Desarrollo para la Educación Mundial,2 y facilita la adopción de las recomendaciones 2-4 propuestas por la Conferencia Mundial de Educación Superior, respecto de que la educación superior debe crear las condiciones para crear conciencia sobre los diferentes ámbitos y complejidades de la realidad contemporánea, de manera crítica, integral, ética y comprometida con los derechos humanos y las diversas identidades.3
4.Incluso, a lo largo del texto de la Declaración de la Conferencia Regional sobre Educación Superior de América Latina y el Caribe, se utiliza la terminología “comunidad académica” o “comunidad universitaria”,4 justamente sobre esta naturaleza que deben adquirir las instituciones de educación superior.
5.Sin embargo, no estamos de acuerdo con la frase del artículo 162: “esta política pública”. El que las instituciones no tengan fin de lucro no es una política pública, sino una directriz o criterio para fundamentar la política pública. No es técnico establecer en una norma con efectos generales una política pública. Más allá de la semántica y los aspectos técnicos, esto puede ser una camisa de fuerza para realizar las políticas públicas de educación superior. En todo caso, los criterios generales para la política pública como garantía están en el artículo 85 de la Constitución.
III.Sugerencia
1.Reincorporar al informe para el primer debate el texto íntegro del artículo 169 (SENPLADES) en lugar del 162 del informe:
“Art. 162- Prohibición de lucro.- Las instituciones de educación superior no tendrán fines de lucro, dicho carácter será vigilado y asegurado por la Secretaría Técnica del Consejo de Educación Superior.”
2.En incorporar al artículo 2 del informe el siguiente inciso:
“Las políticas públicas en el sistema de educación superior deberán estar de acuerdo al Plan Nacional de Desarrollo y seguir, además, los criterios establecidos en el artículo 85 de la Constitución y las directrices de esta Ley.”
(2)
Art. 169-171
Organismo de política universitaria
(nivel directivo)
I.Hechos observados
1.La propuesta de los artículos 169 y 170 tiene como efecto principal, evitar que el órgano contralor esté integrado por los controlados, es decir, que se confundan las calidades de control y contralados. Luego, la integración del organismo de política universitaria guarda una integración mixta: 5 del Ejecutivo y 5 elegidos por méritos. También tiene una naturaleza mixta: es órgano de políticas y de control. El artículo 171 permitiría el acceso de académicos a este organismo de acuerdo a sus méritos, excepto a aquellos que realizan labores de dirección y que no hayan renunciado previamente.
II.Fundamentación
1. Es fundamental, si se quiere cambiar radicalmente la realidad de la educación superior, garantizar que el órgano político-técnico de control no esté conformado por quienes van a ser controlados. Esto por el más elemental sentido común, y porque está en concordancia con lo que dispone respecto del principio de autonomía responsable dispuesta por el artículo 351 de la Constitución.
2.Además, la mitad de los integrantes del organismo serían nombrados por méritos, lo cual le daría presencia técnico-política a sectores no estatales en dicho organismo; sin perjuicio de que la Asamblea Universitaria se convierta en un espacio adicional de la sociedad para ser escuchada (Art. 190/SENPLADES).
3.Por otro lado, la Constitución vigente privilegia para la integración de los órganos, de manera general, el acceso por méritos a la función pública (meritocracia) y el ejercicio de la autonomía funcional. Así, los artículos, por ejemplo, lo determinan los artículos 170 y 228, 171 y 181 de la Constitución. Luego, la integración gremial o estamental, como ocurría el antiguo Tribunal Constitucional (por gremios, sectores de influencia, etc.) es un rezago del derecho colonial y foral español, y de la institucionalidad que no ha funcionado por que se ha politizado. Se busca que el organismo universitario sea eminentemente técnico y tome decisiones ágiles y de calidad.
4.Por otro lado, el que el Ejecutivo pueda formar mayoría para la realización de las políticas públicas es porque se entiende que tiene el aval técnico para desarrollarlas y relacionarlas con el Plan Nacional de Desarrollo, tal como lo establece el artículo 351 de la Constitución; y, además porque tiene una especial responsabilidad internacional.5 Definitivamente, la propuesta de los artículos del informe analizados cumplen con los requerimientos para propiciar el cambio radical de la Educación Superior.
5.Sin embargo, el organismo propuesto en el artículo 169 tiene una doble naturaleza, por lo cual supone dos tipos distintos de decisiones: políticas públicas y resoluciones de control, que revisten distintos niveles de gravedad y afectación respecto de las instituciones de educación superior. Es necesario diferenciar estas decisiones a través de un quórum calificado con el fin de evitar arbitrariedades y equilibrar la actuación de este organismo. Para las decisiones que se refieren a sanciones debe considerarse un quórum de dos terceras partes.
III.Sugerencia
1.Proponemos que se incorpore al artículo 169 el siguiente inciso:
“Las decisiones de este Consejo se tomarán por mayoría simple, excepto en los casos determinados en los literales b), c), d), e), f) y g) del artículo 172 de esta Ley, que se tomarán con el voto conforme de, al menos, las dos terceras partes de sus integrantes. La presidenta o el presidente del Consejo tendrá voto dirimente en caso de empate.”
(3)
Art. 186-188
Organismo de política universitaria
(nivel ejecutivo)
I.Hechos observados
1.El artículo 186 (SENPLADES) crea la Secretaría Nacional de Educación Superior, Ciencia, Tecnología e Innovación del Consejo de Educación Superior. Este organismo dará ejecutividad al Consejo.
II.Fundamentación
1.El artículo 351 de la Constitución establece como uno de los principios de sistema de educación superior, el de calidad. El organismo ejecutivo propuesto en el artículo 186 busca una gestión de calidad que va a redundar en una política pública universitaria con alto nivel de eficiencia administrativa. Además, este organismo logra diferenciar ámbito de lo político-decisorio (consejo) que estaría en el Consejo del de la gestión administrativo-técnica (Secretaría);
2.No obstante, el artículo 186 establece que este organismo tiene como fin promover “la participación de los órganos de consulta previstos en la presente ley”. Sin embargo, el artículo 188 no considera ninguna facultad que permita esta cumplir con este elemento de su naturaleza. Además, el concentrar la coordinación de las propuestas permitiría al Consejo concentrarse en pensar las políticas universitarias. La Secretaría debería, incluso, presentar informes técnicos de las propuestas para facilitar al Consejo en su estudio y análisis. En el artículo 202 sí se considera que sea esta Secretaría el organismo de coordinación, toda vez que son sus organismos descentralizados de consulta.
3.Estos argumentos guardan concordancia con lo determinado por la Conferencia Mundial sobre Educación Superior sobre la importancia de implementar mecanismos idóneos de calidad de la educación superior que dice:
“11. La reglamentación y los mecanismos de control de calidad deberán ponerse en marcha para todo el sector de la enseñanza superior, ya que promueven el acceso y crean las condiciones para la realización de los estudios.”6
III.Sugerencia
1.Sugerimos en el artículo 188 se incluya el siguiente literal:
“s) Coordinar las propuestas y sugerencias de Asamblea de Universidades Ecuatoriana del Comité Consultivo de Promoción de las Investigaciones y Técnicas, del Comité Consultivo de Promoción de las Investigaciones Científicas y Técnicas, y de los Comités Regionales Consultivos de la Educación Superior, y presentar los informes técnicos al Consejo de Educación Superior;”
(4)
Art. 17 y 18
Autonomía responsable y solidaria
I.Hechos observados
1.La propuesta de los artículos 17 y 18 tiene como fin insertar a la universidad a los objetivos del desarrollo, y que, a su vez, ésta sea un factor productor de aquel. Esto no vulnera la autonomía, sino más bien la potencia en beneficio de la comunidad.
II.Fundamentación
1.La autonomía sin control que han tenido las instituciones de educación superior es lo que se ha denominado “autorregulación”. Bajo este entendido, estas instituciones, públicas o privadas, no han rendido cuentas –ni aún por los fondos públicos recibidos- ni se han ajustado a políticas generales que permitan que se conviertan en factores del desarrollo. Al contrario se han convertido en lucrativos negocios, incluso las públicas, a través de los post grados, por poner un ejemplo.
2.Esta forma de gestionar la educación superior fracasó, puesto que fue inevitable la ocurrencia de conflictos de intereses y el consecuente descontrol e ineficiencia en la articulación de políticas con fundamento técnico-científico.7
3.Esta situación no sólo que causó un aumento desmedido de las universidades. Por citar un dato, en la evaluación realizada en 1991 por el CONUEP, éstas “funcionaban en circunstancias deficientes, sin ninguna supervisión de órganos de control; la mayoría ni siquiera con la autorización legal del CONUEP”.8
4.La regulación estatal de la educación se encuentra asegurada en el artículo 13.4 del Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, siempre que no se desconozcan los fines determinados en el numeral 1 de la disposición mencionada: la búsqueda del pleno desarrollo de la personalidad humana y su sentido de la dignidad, el fortalecimiento del ejercicio de los derechos humanos y las libertades fundamentales.
5.Esto es avalado por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, que establece que debe garantizarse un nivel aceptable de autogobierno de las instituciones de educación superior para que sean “eficaces sus decisiones”, y que, en todo caso, las políticas estatales deberán ser justas, razonables, equitativas, participativas y transparentes.9
6.Adicionalmente, la Conferencia Mundial sobre Educación Superior añade una categoría a esta autonomía que, a su vez, incide sobre la legítima regulación estatal. Esta categoría es la responsabilidad social10: entonces, hablamos de “autonomía con responsabilidad social”, y no simplemente “autonomía”, tal como lo establece el artículo 351 (autonomía responsable).
7.Por último, además, el establecimiento de una instancia supraordenadora de la educación superior se hace necesaria para dar autonomía al sistema en su conjunto y poder garantizar el espacio de interautonomía entre las instituciones de educación superior, y los fines que trascienden la reducida autonomía de gobierno de cada institución por sí sola: las políticas públicas universitarias.11
8.La propuesta de los artículos 17 y 18 del informe para el primer debate están en concordancia con los artículos 350 y 355 de la Constitución, que busca que los fines de las instituciones superiores correspondan al régimen nacional de desarrollo. Sin embargo, los artículos comentados no establecen un sistema de responsabilidad social, rendición de cuentas y contraloría estatal que está de acuerdo con el inciso 4 del artículo 355 de la Constitución, y las demás normas citadas.
III.Sugerencia
1.Sugerimos que se incorpore al inciso tercero del artículo 17, luego de la palabra “principios”, la siguiente frase:
“razonabilidad, justicia, equidad, solidaridad, participación ciudadana y control social,…”
(5)
Art. 74, 76 Y 86
Gratuidad, financiamiento, y becas
I.Hechos observados
1.La propuesta de los artículos 74 y 77 (SENPLADES) pone el acento sobre la necesidad de garantizar tres cuestiones claves para asegurar el cambio radical de la educación superior: a) la gratuidad; b) la solidaridad para el acceso para las entidades públicas y privadas; y, un sistema de becas y ayudas económicas para instituciones, públicas y privadas (15%).
II.Fundamentación
1.El artículo 13.2.c del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales establece que es responsabilidad de los Estados “la implantación progresiva de la enseñanza gratuita [de la educación superior].”12 La Constitución, en su artículo 356, establece que la educación superior pública será gratuita hasta el tercer nivel de acuerdo a la responsabilidad académica de las y los estudiantes.13
2.La exigencia de la gratuidad es una medida de equidad para romper la barrera económica que progresivamente impedía a las personas de bajos recursos económicos acceder a la educación pública. Un dato interesante es que mientras para 1995 la matrícula del 20% más rico de la población era 2.5 veces a la del 20% más pobre, trece años después la relación era 6 veces más.14
3.Luego, el Tribunal Constitucional español ha establecido en varias sentencias que es responsabilidad/obligación del Estado actuar positivamente para romper estas barreras que impiden la igualdad real.15
4.Además, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales no diferencia la obligación de los Estados de establecer un sistema de becas, entre instituciones públicas y privadas.16
5.Reiteramos el argumento sobre el principio de responsabilidad social de la observación (4) II.4 con el fin de fundamentar el establecimiento de un sistema de becas en las instituciones privadas. Además, el artículo 356 de la Constitución establece como una obligación de las universidades particulares considerar sistemas de “becas, créditos, cuotas de ingreso u otros que permitan la integración y equidad social en sus múltiples dimensiones.”
6.Esto concuerda con lo determinado por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales que ha establecido como estándar sobre el establecimiento de becas:
“26. La exigencia de “implantar un sistema adecuado de becas” debe leerse conjuntamente con las disposiciones del Pacto relativas a la igualdad y la no discriminación; el sistema de becas debe fomentar la igualdad de acceso a la educación de las personas procedentes de grupos desfavorecidos.”17
7.No obstante, los artículos del primer informe comentados no incorporan estos estándares analizados para la concesión de estos beneficios, sino únicamente la falta de recursos y el nivel socio-económico de las/os aspirantes a ingresar a una institución de educación superior. Sin embargo, este artículo 85 del primer informe tiene algunos elementos que deben considerados en términos generales. Nos referimos al sistema de pensiones diferenciadas (“pagos diferenciados”) que se desarrolla en el artículo 86. El concepto de “nivel socio-económico” puede prestarse a ambigüedad que afectarían el derecho a la igualdad de oportunidades, o desconocer algunas dimensiones que no tienen la misma matriz economicista o desarrollista. El buen vivir puede ser, un parámetro, importante para una garantía integral.
8.Estamos de acuerdo con las directrices para las políticas de género, pero esta inclusión no es suficiente para incluir otras formas de acción afirmativa a favor de los grupos de atención prioritaria.
9.Finalmente, debe tener una consecuencia el requisito para acceder a estos programas de becas o ayuda, para garantizar la responsabilidad académica de sus beneficiarias/os. Es indispensable que aquel que, sin motivo aceptable o justificable, tengan un mal rendimiento devuelva los fondos otorgados para una beca o ayuda.
III.Sugerencia
1.En el artículo 74, aumentar los siguientes incisos, sin perjuicio de las directrices anotadas:
“El otorgamiento de estos beneficios, además, deberán tomar en cuenta las condiciones particulares de las y los aspirantes que pudieran afectar el principio de igualdad y no discriminación del artículo 11.2 de la Constitución. Las instituciones de educación superior deberán adoptar medidas de acción afirmativa con el fin de garantizar la igualdad real y el buen vivir.
2.Incluir el siguiente inciso en el artículo 86:
“El pago diferenciado, además, deberán tomar en cuenta las condiciones particulares de las y los aspirantes que pudieran afectar el principio de igualdad y no discriminación del artículo 11.2 de la Constitución. Las instituciones de educación superior deberán adoptar medidas de acción afirmativa con el fin de garantizar la igualdad real y el buen vivir.”
(6)
Art. 205
Intervención y suspensión de instituciones de educación superior
I.Hechos observados
1.El artículo 205 no contempla una gradación para la suspensión de una institución de educación superior, sino que únicamente la considera como una medida definitiva cuando, luego del proceso de intervención, no se ha regularizado la situación que la motivó.
2.Por otro lado, se eliminó lo dispuesto en los artículos 211, 212, 223 y 224 del proyecto presentado por el SENPLADES, y se deja que un reglamento establezca los procedimientos e instancias respectivas, y las formas de intervención de las instituciones superiores.
II.Fundamentación
1.El artículo 354 de la Constitución establece que el organismo de planificación y coordinación o el de acreditación del sistema podrá suspender a una institución, “de acuerdo a la ley”, así como pedir la derogatoria de su ley de creación.
2.Los artículos del proyecto del CONESUP comentados presentan dos problemas técnicos:
2.1No se determinan las conductas o causales para las sanciones. Esto viola directamente el artículo 76.3 de la Constitución, que hace referencia al principio de legalidad.18
2.2Además, la violación es indirecta al referido principio, en tanto se deja a la voluntad extralegal del organismo de control y políticas la determinación de las causales, mediante un reglamento.
3.El artículo 211 (SENPLADES), por su parte, concibe la suspensión como una instancia secuencial a la de un proceso de intervención. Las sanciones están expresamente determinadas en las atribuciones de los organismos de control (Art. 222) y de acreditación (Art. 182), y los artículos 227 al 234 (SENPLADES).
4.Sin embargo, el artículo 224 (SENPLADES) viola igualmente el analizado principio de legalidad, puesto que deja a la regulación reglamentaria del organismo de acreditación, la determinación del procedimiento para el régimen de sanciones a su cargo. Debiera someterse al procedimiento del artículo 223 (SENPLADES).
III.Sugerencia
1.Reincorporar los artículos 222, 223 y 224 (SENPLADES) al informe para el primer debate.
2.En el artículo 224 (SENPLADES), sustituir la frase “en el reglamento respectivo”, por la siguiente:
“en el artículo 223 de esta Ley en lo que fuere aplicable.”
(7)
Art. 55
Autoridades de las instituciones de educación superior católicas
I.Hechos observados
1.El artículo 53 (SENPLADES) establecía un régimen de excepción para la elección de los rectores y vicerrectores de las instituciones de educación superior que funcionan amparadas por el modus vivendi entre el Estado ecuatoriano y la Santa Sede.
2.Este régimen consistía en que estas autoridades se eligen de acuerdo a lo que determinen sus estatutos; mientras que las demás autoridades, administrativas y académicas, se someterían a las reglas generales de esta Ley.
3.El artículo 55 del informe para el primer debate eliminó el inciso del artículo 53 referido.
II.Fundamentación
1.El artículo II del modus vivendi entre el Estado del Ecuador y la Santa Sede establece expresamente:
“El Gobierno del Ecuador garantiza en la República la libertad de enseñanza. La Iglesia Católica tiene, pues, el derecho de fundar planteles de enseñanza, proveyéndolos de personal suficientemente idóneo, y de mantener los existentes. En consecuencia, el Gobierno se obliga a respetar el carácter propio de esos, institutos; y, por su parte, la Iglesia se obliga a que ellos se sujeten a las leyes, reglamentos y programas de estudio oficiales, sin perjuicio del derecho de la Iglesia para dar, además, a dichos planteles carácter y orientación católicos.”19
2.En la norma citada se consideran tres cuestiones importantes: a) se reconoce el derecho de fundar instituciones de enseñanza por parte de la Iglesia católica; b) el derecho de proveerles del personal adecuado; c) la obligación de someterse a las leyes, reglamentos y programas oficiales, y darle la orientación y carácter católicos.
3.Queremos hacer referencia a esta última cuestión. En la norma que estamos analizando, la Iglesia católica se obliga a someterse a las regulaciones generales de la educación en todos sus niveles, con la única limitación del carácter ideológico que le quisiera dar a sus programas de enseñanza (libertad de enseñanza).
4.De los elementos revisados no se puede colegir que el modus vivendi reconoce un régimen de excepción para la elección de sus autoridades.
5.Ahora, eso no quiere decir que las leyes no pudieran establecer condiciones más favorables que el modus vivendi respeto de las instituciones de educación superior con carácter religioso. Sin embargo, esto significaría que se debería garantizar el mismo trato para las demás confesiones religiosas, ideológicas o relacionadas con alguna actividad concreta (ejemplo, militares y policías), que han fundado instituciones de educación superior, caso contrario se vulneraría el principio de igualdad jurídica del artículo 11.2 de la Constitución.
6.Estamos de acuerdo que se debe garantizar la libertad de cátedra y de enseñanza para todas las instituciones de educación superior, de entre ellas, a las que tienen una orientación o carácter católico, o de cualquier otra confesión religiosa o ideológica. Este derecho consta en los artículos 18 del informe para el primer debate y en los artículos 351 y 355 de la Constitución.
7.Pero no creemos que el artículo 355 de la Constitución hace diferencia respecto de las instituciones de educación superior con orientación religiosa, al punto de crear un régimen de excepción para la elección de sus autoridades principales, en la siguiente cita textual:
“Dicha autonomía garantiza el derecho a la libertad académica y el derecho a la búsqueda de la verdad, sin restricciones; el gobierno y gestión de sí mismas, en consonancia con los principios de alternancia, transparencia y los derechos políticos…”
8.Estamos de acuerdo en la eliminación del inciso del artículo 53 original (SENPLADES), pero no con el silencio que deja el tema sin regular y puede llevar a la tradicional interpretación de que las instituciones educativas funcionan con absoluta independencia de las política públicas de educación superior.
III.Sugerencia
1.Proponemos incorporar el siguiente artículo en el lugar que corresponda:
“Art. … Instituciones de educación superior con carácter y orientación religiosa, ideológica o temática.- Las instituciones de educación superior con carácter y orientación religiosa, ideológica o temática se regirán por lo que determine esta ley, sin perjuicio de los derechos y libertades establecidas en la Constitución e instrumentos internacionales de derechos humanos.”
(8)
SENPLADES, Art. 60
Representación estudiantil
I.Hechos observados
1.El artículo 60 establece algunos parámetros de méritos que se relacionan con lo determinado para el cogobierno, con el fin de evitar que los partidos políticos puedan colocar sistemáticamente gente que fortalezca las redes clientelares para mantener el poder político dentro de las instituciones de educación superior.
II.Fundamentación
1. El mecanismo propuesto por el artículo 60 parece idóneo, excepto en el requerimiento de notas (promedio muy bueno), puesto que esto no corresponde al principio de igualdad del artículo 11.2 de la Constitución.
2.No se puede exigir requisitos meritocráticos a quienes van a realizar una labor de representación, pues esto sería elitismo. Nos encontramos ante la misma razón por la cual no se exige requisitos de méritos para la integración de la Asamblea: la ampliación del concepto de ciudadanía.
3.Recordemos que desde la Revolución Francesa el concepto de ciudadanía, ha evolucionado desde ser una forma simple mecanismo de representación política a un ejercicio comprometido del interés social en su forma más amplia. Así, por ejemplo, a principios de la República, para ser ciudadano era necesario ser mayor de edad, saber leer y escribir, tener patrimonio, ser católico y estar casado –se entiende, matrimonio eclesiástico-.
4.Las posteriores constituciones ampliaron la ciudadanía, hasta convertirla en un vínculo jurídico-político de los individuos con el Estado. La Constitución de 2008 va más allá y profundiza la tendencia iniciada por la Constitución de 1998 hacia la consolidación de una ciudadanía universal en los artículos 6, 9, 61 y 63 de la Constitución.
5.Es curioso que para las otras formas de representación establecidas en el primer informe no se requiere este requisito. Los demás requisitos son importantes, pues permiten una vinculación orgánica de las/os candidatas/os por fuera de la influencia de los agentes externos a las instituciones superiores.
6.Por otra parte, de manera general, deben incorporarse mecanismos de garantizar igualdad de género, interculturalidad y a favor de las personas con discapacidad, en forma de medidas de acción afirmativa, de acuerdo a lo que establece los artículos 11.2 y 65 de la Constitución vigente.20
III.Sugerencia
1.En el artículo 60, eliminar la frase:
“acreditar un promedio de calificaciones equivalente a muy bueno conforme a la regulación institucional”
2.Incluir en el lugar pertinente, el siguiente artículo general:
“Art. … Derechos de participación política.- Los mecanismos de gobierno, cogobierno y representación política para el desempeño de las funciones públicas establecidas en esta Ley, y de las formas de representación interna de las organizaciones estudiantiles dentro de las instituciones de educación superior, deberán garantizar los derechos de participación política, la paridad, alternabilidad y secuencia entre hombres y mujeres, y la incorporación de medidas de acción afirmativa respecto de las personas y grupos de atención prioritaria, de acuerdo a lo determinado en los instrumentos internacionales de derechos humanos y en la Constitución vigente.”
(9)
Art. 50, 97, 114 y 150
Rectoría universitaria
(requisitos)
I.Hechos observados
1.Los artículos 50, 97 y 150 agravan los requisitos, guiados a garantizar que las personas vinculadas al ejercicio de la docencia y la investigación académica a tiempo completo, ejerzan la función pública de autoridad.
II.Fundamentación
1.Vemos como positiva esta agravación de los requisitos de los artículos 50, 97 y 150 excepto lo que determina ser phd para poder ocupar las respectivas funciones que establecen estos artículos. El aumentar o agravar un requisito formal no arregla el problema de calidad en la dirección de las instituciones. Lo que puede ocurrir es que la oferta de post grados de doctorados PhD´s crezca, tal como ha ocurrido con las maestrías y especialidades superiores en el país, convirtiéndose en un negocio muy rentable sin ningún control de calidad.
2.Por citar un dato relevante, en el país, mientras existen 3.681 carreras de pregrado con 502.913 estudiantes, funcionan 875 postgrados con 28.554 estudiantes.21 Esto quiere decir que existe una importante concentración en la obtención de postgrados (23% de la oferta académica general es de postgrados) por los requerimientos del mercado laboral en comparación con lo que sucede con los estudios de pregrado.
3.Por otro lado, en el país no existen la suficiente cantidad de PhD´s, apenas, existen 358, tomando en cuenta que en los artículos 100 y 153 (SENPLADES) para ejercer función pública y la docencia se está solicitando, también, como requisito tener el título de PHD.22
4.Luego, creemos que lo que está detrás de esta disposición no es asegurar que las instituciones de educación superior estén dirigidas por personas con cuarto nivel de postgrado y que la docencia tenga igual requerimiento (criterio formal), sino garantizar tener funcionarias/os con amplia experiencia en la docencia y la investigación a tiempo completo (criterio material). Creemos que la meritocracia aquí es fundamental para propiciar el cambio que se requiere. Esto debe verse reflejado en los requisitos que establece el artículo 114 del informe para el primer debate para el cuarto nivel.
5.Por tanto, debe establecerse una transitoria que asegure que el Estado garantice los medios necesarios para suplir la falta de profesionales con título de phd, a través del otorgamiento de becas para la profesionalización en diferentes carreras.
6.También, debe crearse un sistema de profesores visitantes, que asegure que los buenos profesores extranjeros vengan a enseñar, de manera permanente o temporal, a nuestras universidades.
7.Finalmente, deben incorporarse mecanismos de garantizar igualdad de género, interculturalidad y a favor de las personas con discapacidad, en forma de medidas de acción afirmativa.
III.Sugerencia
1.Incorporar la siguiente disposición transitoria:
“… Sin perjuicio de lo determinado en el artículo 179.k de esta Ley, en el plazo de seis meses, el Consejo de Educación Superior, presentará un Plan Emergente para el Otorgamiento de Becas en el Extranjero dirigido a las personas aspirantes a docentes. Estas becas serán financiadas totalmente por el Estado ecuatoriano anualmente, durante los siguientes cinco años posteriores a la promulgación a esta Ley, sin perjuicio de que éste pudiera hacer convenios con universidades del extranjero.
El número de becas será determinado por el Consejo en coordinación con la Secretaría Nacional de Planificación, tomando en cuenta la paridad entre hombres y mujeres, y criterios de diversidad e interculturalidad, así como acciones afirmativas en beneficio de grupos de personas sujetas de atención prioritaria.
Las personas beneficiarias deberán devengar la inversión estatal trabajando obligatoriamente en una institución de educación superior pública durante, al menos, el duplo de años del programa en la universidad del extranjero, luego de culminado.
El otorgamiento de estas becas se lo realizará a través de concurso público. Con tal efecto, el Consejo de Educación Superior integrará un Comité de Selección anualmente. Se garantizará la imparcialidad, objetividad en la selección, la participación ciudadana, el control social y ciudadano y la transparencia. El perfil de las personas aspirantes deberá considerar la experiencia en el trabajo en la promoción de derechos, vinculación con la investigación y la docencia, excelencia académica y publicaciones relacionadas con la oferta de becas, vocación de servicio público, creatividad, criticismo e interés demostrado en la transformación social.”
(10)
Art. 150
Docencia universitaria
(régimen)
I.Hechos observados
1.El artículo 150 incorpora los requisitos para ser docente. No se consideran mecanismos para garantizar igualdad de género, interculturalidad y a favor de las personas con discapacidad, en forma de medidas de acción afirmativa.
II.Fundamentación
1.El artículos 11.2 de la Constitución establece que se deberá adoptar medidas da acción afirmativa para garantizar el principio de igualdad, en los casos en que determinadas personas se encuentren en desigualdad material de ejercer sus derechos.
2.Si bien es ciertos, las políticas de acción afirmativa pueden tener mayor impacto y relevancia respecto de las/los estudiantes, también pudieran tener un efecto igualitario el incorporarlas para la admisión a la docencia. Se puede decir, por ejemplo, que se debe asegurar la calidad de las/os docentes. Pensamos que lo mismo puede predicarse de las/os estudiantes.
3.En el acceso a la docencia, existen algunas desigualdades que es necesario enervar para garantizar el mencionado principio de igualdad. Un dato interesante es que el cuerpo docente de profesores está conformado por un 27.36 % de mujeres y un 72.64% de hombres.23 Es decir, una relación de tres a uno. Esto es particularmente grave si se considera que el número de estudiantes mujeres matriculadas es de 53.66% en comparación a los estudiantes hombres (46.34%).24 No se tienen datos sobre población indígena o afroecuatorianas, o personas sujetas de atención prioritaria, tanto como docentes o como estudiantes. Sin embargo, si consideramos que la desigualdad entre hombres y mujeres es como el espacio de mayor maximización de la igualdad, es muy posible que respecto de los demás grupos de personas mencionados, la inequidad sea mayor y las causas estructurales de la desigualdad afecten de manera más dramática.
III.Sugerencia
1.Incorporar en el artículo 150 el siguiente inciso:
“Para el acceso a la docencia se considerarán la paridad entre hombres y mujeres; y, además, se tomarán en cuenta los principios de diversidad e interculturalidad, y la adopción de acciones afirmativas para eliminar las desigualdades de cualquier tipo, y equilibrar las exigencias de calidad determinadas en esta ley.”
(11)
Art. 151
Régimen de docencia universitaria
(evaluación)
I.Hechos observados
1.El artículo 154 del proyecto original (SENPLADES) contemplaba que los criterios de evaluación se establecerían en un reglamento de la Secretaría Técnica. El artículo 151 del informe para el primer debate establece algunos criterios que no son suficientes.
II.Fundamentación
1.La importancia de determinar los parámetros para evaluación tiene que ver con el derecho a la estabilidad laboral (Art. 33, 326, 349 de la Constitución), el principio de proporcionalidad en tanto estos parámetros pueden acarrear responsabilidad judicial y/o administrativa (Art. 76.3 de la Constitución).
2.Luego, si la ley establece los criterios generales, se puede direccionar hacia dónde se quiere que vaya la educación, y cerrando el camino a la discrecionalidad de las posteriores administraciones.
3.Uno de los temas más importantes, cuando se regula sobre un régimen de personal, es fijar estos criterios, puesto que es una de las formas a través de las cuales se generan formas de persecución o se determina quiénes permanecen a las instituciones públicas favoreciendo a determinadas personas y pasando por alto los niveles mínimos de excelencia.
4.A este respecto, los artículos 227 y 229 de la Constitución establece un conjunto de principios para el servicio público que deben desarrollarse con ocasión de la evaluación. Además, la evaluación debe ser la forma como las servidoras y servidores en el área universitaria puedan promoverse y no el simple transcurso del tiempo.
III.Sugerencia
1.Consideramos que los artículos 65-67 propuestos por el proyecto original del CONESUP regulan de mejor manera el régimen de personal, pero el desarrollo tampoco es suficiente. Por esta razón, proponemos los siguientes artículos alternativos:
“Art. … Régimen de personal docente.- El régimen de personal docente se fundamenta en los principios de igualdad y no discriminación, probidad, eficacia, eficiencia, excelencia académica, diversidad, participación, transparencia y evaluación.
El ingreso a este régimen se lo hará a través de concurso público de méritos y oposición, y la promoción se la realizará mediante la evaluación permanente e integral.
Las personas admitidas como docentes universitarios deberán ser profesionales con una sólida formación académica; con capacidad para investigar, transmitir sus conocimientos y promover el debate, con trayectoria personal éticamente irreprochable, con vocación de servicio público, iniciativa, capacidad innovadora, creatividad y compromiso con la transformación y democratización de la educación universitaria.
Art. … Criterios para la evaluación.- La evaluación será el mecanismo mediante el cual las personas docentes podrán permanecer y promoverse dentro del régimen de personal docente. La evaluación será, al menos, anual, de acuerdo a los siguientes criterios:
1.La actividad docente será evaluada de acuerdo a indicadores, tanto cuantitativos como cualitativos. Esta evaluación será escrita, oral y tripartita: un 30% de la evaluación obligatoria de las y los estudiantes, un 50% de la evaluación anual, oral y escrita, del organismo respectivo de la institución universitaria; y, un 20%, del rendimiento en los programas de formación y capacitación;
2.Observancia de los plazos y términos para la presentación de notas;
3.Comisión de faltas disciplinarias;
4.Nivel de criticismo y debate de los conocimientos de la materia de enseñanza; y,
5.Creatividad e innovación en la implementación de metodologías, recursos pedagógicos y conocimientos trasmitidos a las estudiantes y los estudiantes.25
El proceso de evaluación buscará el mejoramiento del perfil de las personas docentes, identificando las deficiencias en la formación y capacitación y dotando de las herramientas para superarlas. Sólo luego de dos evaluaciones deficientes consecutivas, la persona docente será removida inmediatamente.”
(12)
Art. 79
Régimen estudiantil
(ingreso)
I.Hechos observados
1.La propuesta del artículo 79 restringe la calidad de estudiantes con el fin de no beneficiar el clientelismo y la manipulación política de algunos dirigentes, a través de la siguiente frase:
“…a partir del primer año de la carrera o programa académico, y participen, de acuerdo a la normatividad vigente, en cursos regulares de estudio de carácter pedagógico, artístico, técnico, tecnológico, de grado o posgrado.”
II.Fundamentación
1.La disposición citada busca impedir que se utilice a las instituciones de educación superior como un lugar para el proselitismo político y se instrumente a las personas estudiantes en beneficio de agentes externos (partidos, movimientos religiosos, etc.).
2. Estamos de acuerdo con la regulación del artículo en análisis; sin embargo, consideramos que la frase “a partir del primer año de la carrera o programa académico” es un limitante que viola el derecho de acceso a la educación y de libre elección de las posibilidades de educación, puesto que no resulta razonable que se exija una vinculación desde el inicio, puesto que puede darse el caso de que una personas provenga de otra universidad a continuar una carrera ya comenzada en otra institución que se entiende –bajo lo controles de calidad de este proyecto-, tiene un mismo estándar de excelencia. Esta es una medida discriminatoria, de acuerdo a lo que establecen los artículos 11.2 y 28 de la Constitución, y que, además, limita la libertad educativa del artículo 28 y 66.8 de la Constitución.
III.Sugerencia
1.Del texto sugerido, proponemos eliminar la frase:
“a partir del primer año de la carrera o programa académico”.
(13)
Art. 6
Personas con discapacidad
I.Hechos observados
1.El artículo 6 establece el régimen para la educación superior de las personas con discapacidad. Y determina que se deberán facilitar el acceso físico, servicios de interpretación y apoyos técnicos necesarios.
II.Fundamentación
1.El artículo 6 no es suficiente para garantizar el derecho a la educación superior de las personas con discapacidad. Toda vez que debe buscarse la implementación del principio de igualdad de oportunidades en “entornos integrados”. Esto quiere decir que debe hacérselo de manera tal que todas/os las/os profesores/as estén en capacidad de brindar las herramientas para hacer que su integración sea lo más natural y transversal posible.26
III.Sugerencia
1.Proponemos que se tome en cuenta el siguiente texto alternativo a dicho artículo:
“Art. 6.- Personas con discapacidad.- Para personas con discapacidad, los derechos enunciados en los artículos precedentes deberán adecuarse al principio de igualdad de oportunidades, a través de la capacitación obligatoria de las profesoras y los profesores del sistema de educación superior, la implementación de equipos, servicios de interpretación y apoyo técnico necesarios, suficientes y de calidad, con el fin de integrar a las personas con discapacidad en las instituciones de educación superior y que éstas puedan alcanzar el mismo nivel de educación que las demás personas.”
(14)
Art. 168 y disposición transitoria décima segunda
Escuela en Altos Estudios en Gobierno y Administración Pública
I.Hechos observados
1.El artículo 168 establece que el Instituto Nacional de Altos Estudios Nacionales (IAEN) se convierte en la Escuela Superior Altos Estudios en Gobierno y Administración Pública.
2.Luego, la transitoria décima establece el régimen de transición para esta institución. En esta disposición establece la situación de las autoridades, del personal; pero nada dice sobre el patrimonio de la institución.
II.Fundamentación
1.El artículo 234 de la Constitución establece que es responsabilidad del Estado establecer escuelas, institutos, academias y programas de capacitación y formación para las servidoras y servidores públicos.
2.A través de estos mecanismos se busca tener un servicio público profesional, eficiente y de calidad, tal como lo dispone el artículo 227 de la Constitución.
3.Es indispensable tener una institución que se encargue de la capacitación y formación de manera permanente y estructurada; y, además, pensado para la promoción de un servicio público moderno, eficiente y avocado a servir ética y profesionalmente, y con el fin de transformar la sociedad. Debemos superar lo que sucede en la actualidad, cuando la formación coyuntural de las servidoras y servidores públicos se ha convertido en un negocio para algunas instituciones de educación superior.
4.Así lo establece, además, la Declaración sobre los Objetivos de Desarrollo del Milenio, sobre la necesidad de garantizar un servicio público, para garantizar la “buena gestión de los asuntos públicos”, en el marco de la necesidad de generar gobernanza.27
5.Luego, los decretos ejecutivos 1477 del 12 de diciembre de 2008, 1084 (RO 433: 6-may-1981, y 1011 (RO 320: 21-abr-2008), permitieron asegurar al Instituto de Altos Estudios Nacionales (IAEN), el patrimonio y los recursos necesarios para la transición; y, además, dispuso la reorganización institucional con miras a convertirse en una Escuela Superior de Gobierno y Administración Pública, tal como lo disponen las disposiciones constitucionales citadas.
6.Ante esto, las disposiciones del proyecto de ley citadas no son suficientes para alcanzar los fines que la Constitución de 2008 respecto de la profesionalización del servicio público, puesto que deja en limbo la cuestión del patrimonio y recursos para su funcionamiento.
III.Sugerencia
1.Incluir a continuación de la disposición transitoria décima el siguiente inciso:
“De igual manera, se garantiza que el patrimonio y los recursos destinados al Instituto de Altos Estudios Nacionales reconocidos a través de los decretos ejecutivos 1477 del 12 de diciembre de 2008, 1084 publicado en el Registro Oficial 433 del 6 de mayo de 1981, y 1011 promulgado en el Registro Oficial 320 del 21 de abril de2008, pasen a formar parte de la Escuela Superior de Gobierno y Administración Pública, sin perjuicio de los recursos y financiamiento establecidos en esta Ley.”
