CONSULTA PREVIA
POR: Paco Moncayo Gallegos
El artículo primero de la Nueva Constitución define al Estado Ecuatoriano como “constitucional de derechos y justicia, social, democrático, soberano, independiente, unitario, intercultural, plurinacional y laico. Se organiza como república y se gobierna de manera descentralizada. La soberanía radica en el pueblo, cuya voluntad es el fundamento de la autoridad, y se ejerce a través de los órganos del poder público y de las formas de participación directa previstas en la Constitución”.
La nueva Constitución del Estado constituye un gran avance en la normativa superior del sistema legal ecuatoriano. Son tres los pilares fundamentales que justifican esta afirmación: Derechos de las tres generaciones garantizados, participación ciudadana y descentralización. Estos tres elementos, si son realmente aplicados, modificarán sustancialmente las relaciones de poder y abonarán en beneficio de la democracia. Los tres están interrelacionados, son interdependientes y no pueden, ni deben, ser analizados independientemente.
El Capítulo Cuarto del Título Segundo, reconoce los derechos de las comunas, comunidades, pueblos y nacionalidades indígenas, así como también, al pueblo afroecuatoriano y pueblo montubio.
El artículo 57, numeral 17, de la Constitución de la República reconoce y garantiza el derecho colectivo de la consulta, previa a la adopción de una “medida legislativa que pueda afectar cualquiera de los derechos colectivos”; en concordancia con las disposiciones de los instrumentos internacionales, como es el caso del Convenio No. 169 de la OIT, y la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas.
El 18 de marzo de 2010, la Corte Constitucional emitió la sentencia 001-10-SIN-CC, publicada en el Registro Oficial Nº 176, suplemento de 21 de abril del 2010, mediante la cual se reconoce el derecho colectivo a que, previa la adopción de una medida legislativa, se realice la correspondiente consulta a las comunidades, pueblos y nacionalidades para evitar que en la construcción de nuevas normas se transgredan los artículos constitucionales.
Estas normas ya regían en el sistema jurídico del país, en cuanto el Ecuador es suscriptor del Convenio 169 de la OIT, aprobado en la septuagésima sexta Conferencia Internacional del Trabajo, en junio de 1989 y entró en vigor el 5 de septiembre de 1991. El “Convenio sobre los Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes” fue aprobado por el Congreso Nacional del Ecuador y ratificado a través de Decreto Ejecutivo Nº 1387 publicado en el Registro Oficial Nº 311 de 6 de mayo de 1998, con lo cual cumplió todas las formalidades que demanda el Derecho Internacional Público.
El artículo 425 de la Constitución establece que el orden jerárquico de aplicación de las normas, tomará a la Constitución en primer lugar y luego a los tratados y convenios internacionales, leyes orgánicas, leyes ordinarias, etc. El segundo inciso, del artículo 424, dispone que cuando en los tratados internacionales, ratificados por el Estado, se reconozcan derechos más favorables a los contenidos en la Constitución, éstos prevalecerán sobre cualquier otra norma jurídica o acto del poder público. Por tanto, al establecer las normas correspondientes se deberá, acoger lo establecido en los tratados internacionales vigentes, si es que aquello constituye una interpretación más favorable a la garantía de los derechos constitucionales.
El artículo 6 del Convenio 169 de la OIT dispone:
1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán:
a) Consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente;
2. Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas.
De estas disposiciones, es muy importante destacar que la consulta debe realizarse a los pueblos interesados y por lo tanto, no pretender que toda ley deba pasar por una consulta general; que se diseñen los procedimientos apropiados y se realice a través de sus instituciones representativas. Colegimos también, que la ley establecerá las normas para aplicar los Mandatos Constitucionales y los Tratados internacionales, lo cual le corresponde a la Asamblea y no a la Corte Constitucional; que los procedimientos deberán reglamentarse en el organismo del poder público al que corresponde, que a mi juicio es el Consejo electoral y, que no podrá dejarse de tomar en cuenta a las instituciones representativas de los pueblos, las mismas que considero son las que históricamente han realizado una larga y heroica lucha para que sus derechos sean reconocidos (CONAIE, FEINE, FENOCIN, etc.)
Respetando el mandato de la ley, el Estado ecuatoriano deberá establecer los mecanismos y medios idóneos, para que las nacionalidades y pueblos indígenas, montubios y afroecuatorianos, participen libremente y ejerciten el derecho a la consulta; Además deberá proporcionar los recursos necesarios para que el derecho a la consulta se ejecute bajo los principios de buena fe, de una manera apropiada a las circunstancias, a fin de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas legislativas que puedan afectar sus derechos.
